تاریخچه‌ی بودجه‌ریزی‌ در ایران

1- بودجه‌ریزی از آغاز تا قبل از انقلاب مشروطیت

حدود 2500 سال پیش نخستین ساختار منظم مالی توسط داریوش کبیر در ایران به وجود آمد. در این دوران ضمن ثبت درآمدها در دفتری به نام قانون و با تعیین ناظرانی به نام دادرس بر فعالیت‌ها نظارت می‌کرد. این ناظران پاسخگوی مردم نیز بودند.

پس از دوران هخامنشی و در دوران ساسانی، وصول مالیات با مشارکت و نظارت منتخبان مردم صورت می‌گرفت. مشخص کردن سرفصل‌های درآمدی نیز از نکات برجسته­ی این دوران است.

در سال 1307 هجری قمری حکومت سعی بر تدوین اصلاحات در بودجه کرد و به همین مناسبت شورای تنظیمات را راه اندازی کرد. ورود نمایندگان کشورهای خارجی به ایران و برقراری عهدنامه‌ای جدید موجب شد تا حدودی استقلال ایران در تدوین سیاست‌های ‌‌گمرکی محدود شود.

به تدریج مستشاران خارجی وارد ایران شدند و برخی از آنان همچون موسیونوز، رئیس کل گمرکات، مسئولیت‌هایی در کشور بدست آوردند.

در این دوران بودجه‌ی یک یا چند ایالت در دفتری با عنوان کتابچه دستورالعمل ثبت می‌شد. تقسیم درآمد، مخارج ایالت‌ها و همچنین دریافت کمک از خزانه‌ی کشور در صورت تکافو نکردن درآمد ایالت­ها برای هزینه‌ها اجرا می‌شد. حکام ایالت‌ها با جمع‌آوری مالیات­ها، مخارج ایالت را تأمین کرده و در صورت ناکافی بودن درآمد از خزانه­ی کشور استفاده می‌کردند(کردبچه، 1385: ص1). در ایران قبل از مشروطیت نظام پارلمانی و ضرورت تصویب و نظارت بر اجرای بودجه توسط پارلمان وجود نداشت و کلیه‌ی امور مالی در اختیار پادشاه بود. بودجه‌ی مرکز و شهرستان‌ها به وسیله‌ی مستوفیان در دفتری به نام کتابچه یا دستورالعمل تهیه و تنظیم می‌گردید. رییس مستوفی‌ها، مستوفی‌الممالمک یا همان وزیر دفتر (وزیر مالیه) بود. البته بودجه‌ی قشون جداگانه توسط وزیر لشکر تهیه می‌شد و در بیشتر مواقع بودجه‌ی مرکز و شهرستان‌ها نیز بصورت جداگانه تهیه و به امضای پادشاه می‌‍‌رسید(فرج‌وند، 1382: ص33 ).

2- بودجه‌ریزی پس از انقلاب مشروطیت

پس از انقلاب مشروطیت و تصویب قانون اساسی آن، تصویب بودجه و وضع مالیات طبق اصول قانون اساسی مشروطیت و متمم آن در صلاحیت مجلس شورای اسلامی قرار گرفت(رستمی،1390: 202). انقلاب مشروطیت و حاکم شدن اراده­ی مجلس بر تصمیم‌های حکومت، موجب تغییر رویه‌ی تنظیم بودجه در ایران شد. سایه‌ی اصول نوین بودجه نویسی غربی بر بودجه‌نویسی تاریخی و کهن ایرانی مستولی شد و بسیاری از اختیارات متمرکز حکومت در کسب درآمد و انجام هزینه‌ها در اختیار مجلس قرار گرفت. براساس اصول قانون اساسی این دوران، حق وضع مالیات، در صلاحیت نمایندگان مجلس قرار گرفت و تمام افراد در برابر قوانین مالیاتی برابر بودند. همین طور براساس قوانین وضع شده، همه ساله می‌بایستی میزان مالیات مشخّص می شد و حکومت حق گرفتن مالیات اضافی نداشت. براساس این قانون بود که اجازه‌ی تأسیس دیوان محاسبات صادر شد.

با تصویب قانون محاسبات عمومی و تأکید بر تصویب همه ساله‌ی بودجه و تنظیم قواعد مشخص برای تهیه، تنظیم، تصویب و اجرای بودجه در آن سال‌ها، عملاً فرآیند دقیق بودجه نویسی در ایران شکل گرفت.

مورگان شوستر آمریکایی در سال 1329 هجری قمری با تصویب مجلس، مسئولیت خزانه را بر عهده گرفت و تا حدودی سیستم خزانه‌ی کشور براساس قانون محاسبات شکل پیدا کرد. در سال 1300 شمسی دکتر محمد مصدّق که در آن زمان وزیر مالیه بود، با اصلاحاتی در سیستم مالیه‌ی کشور ساختار و تشکیلات اداری جدیدی برای وزارت مالیه تنظیم و ارائه کرد.

در سال 1301 مجلس با تصویب قانون، اجازه استخدام دکتر میلسپو آمریکایی را به عنوان رئیس کلّ مالیه دولت صادر کرد. اجازه‌ی مجلس برای تمرکز کلیّه‌ی درآمدها موجب شد میلسپو بتواند اصلاحات جدی در نظام مالیه‌ی ایران به وجود آورد و پس از سال‌ها بودجه‌ای متعادل در ایران تنظیم شود. با کنار رفتن میلسپو در سال 1306 مسئولیت مالیه به حاج مهدی قلی خان هدایت (مخبر السّلطنه) واگذار شد.

اداره­ی مالیه­ی وقت یا وزارت دارایی تا سال­ها همچنان مسئولیت بودجه را برعهده داشت.

تشکیل سازمان برنامه در سال 1327 شمسی همزمان با آغاز نخستین برنامه‌ی عمرانی کشور بود و در تقسیم درآمدها سهم چشمگیری از درآمد نفت برای انجام فعالیت‌های عمرانی در اختیار سازمان برنامه قرار گرفت. پیش از تشکیل این سازمان و در سال 1326 شمسی طبق قانونی، مجلس دولت را مکلّف کرد که درآمد نفت را در حساب جداگانه‌ای منظور کرده و برای کارهای عمرانی و عام المنفعه هزینه کند. از همین سال‌ها بود که جدایی بودجه‌ی جاری و عمرانی در کشور آغاز شد.

جدا شدن بودجه‌ی مؤسسات عمومی از بودجه‌ی عمومی دولت در همین دوران (سال 1322) صورت گرفت. تشکیل سازمان برنامه و تمرکز فعالیت‌های عمرانی در این سازمان، زمینه‌های تفکیک هزینه‌ی عمومی (هزینه‌ی وزارتخانه و مؤسسات دولتی) و هزینه‌های عمرانی (هزینه‌های سازمان برنامه) را به وجود آورد.

در ایران در ابتدای پیدایش بودجه تا سال 1343 تهیه و تنظیم بودجه بر عهده‌‍‌ی وزارت مالیه ییا دارایی بود. در سال 1343 وظیفه‌ی تهیه و تنظیم بودجه مستقیماً تحت نظر نخست وزیر قرار گرفت و در سال1344 با تشکیل سازمان برنامه این وظیفه بر عهده‌ی سازمان مذکور قرار داده شد که در سال 1351 با تصویب قانون برنامه و بودجه‌ی کشور، به سازمان برنامه و بودجه تغییر نام یافت(رستمی،1390: ص203)

تا پیش از پیروزی انقلاب اسلامی،‌‌ مجموعاً دولت پنج برنامه‌ی عمرانی را در کشور به تصویب رساند و آن‌ها را اجرا کرد.

برنامه‌ی اوّل عمرانی 1327-1332

برنامه‌ی دوّم عمرانی 1333-1340

برنامه‌ی سوّم عمرانی 1341-1346

برنامه‌ی چهارم عمرانی 1346-1351

برنامه‌ی پنجم عمرانی 1351-1356

عدم حاکمیت اصل وحدت بودجه در زمان اجرای برنامه‌ی اوّل عمرانی مشهود بود،‌ به نوعی که درآمدهای نفت همچنان در اختیار سازمان برنامه و سایر هزینه‌ها و با استفاده از سایر درآمدها از طریق وزارت دارایی کارسازی می شد. استقلال بیش از حد سازمان برنامه نسبت به سایر ارکان دولت تا حدودی موضوع عدم حاکمیّت اصل وحدت بودجه را نیز تشدید می‌کرد.

در برنامه‌ی دوّم عمرانی با تصویب قانونی، استقلال سازمان برنامه محدود شد و با انتقال این سازمان در مرتبه‌ی معاونت نخست وزیر مجموعه فعالیت سازمان برنامه، ذیل سایر فعالیت‌های دولت قرار گرفت.

به رغم وجود سازمان برنامه و هدایت و تنظیم فعالیت‌های عمرانی توسط این نهاد، وزارت دارایی همواره وظیفه‌ی تنظیم بودجه و حتّی تهیه‌ی بودجه‌ی برنامه‌ای را برعهده داشت. انتقال وظیفه‌ی تهیه‌‌ی بودجه از وزارت دارایی به سازمان برنامه، در تاریخ بودجه نویسی ایران نقطه‌ی عطفی بشمار می‌آید، چرا که با این تغییر، وزارت دارایی به دستگاهی برای کسب و جمع آوری درآمد و نظارت در مصرف بودجه تبدیل شد و سازمان برنامه به دستگاه برنامه‌ریزی که ابزار بودجه را در اختیار دارد تغییر مأموریت داد. این دوره همچنین مصادف با تغییرات روابط حقوقی دستگاه‌ها و سازمان‌های اداری بود و متناسب با این شرایط قانون محاسبات عمومی در سال 1349 اصلاح شد.

تجربه‌ی امروز نشان می دهد در فرآیند گذر تاریخ، به دلیل حذف اختصاص نسبت‌هایی از درآمد نفت به پروژه‌های عمرانی، انحراف تاریخی انتقال منابع سرمایه‌ای کشور‌‌ (نفت)‌ به بودجه‌های جاری همزمان با تصویب قانون برنامه و بودجه و اجرای اصل تمرکززایی مالی صورت گرفت. این وضعیت که به دلیل اجرای سیاست تمرکز امور مالی صورت گرفت آثار بسیاری بر اقتصاد کشور بر جای گذاشت. از جمله این آثار می توان به موارد زیر اشاره کرد:

الف- تمرکز امور مالی خزانه داری کل کشور

ب- حذف فعالیت‌های اجرایی از سازمان برنامه و بودجه

ج- تعریف دقیق وظایف قانونی دستگاه‌های اجرایی، شرکت‌های دولتی و مؤسسات وابسته

این وضعیت با قدری تغییر در وظایف و شکل‌گیری وظایف جدید برای مناطق و استان‌ها در امر بودجه‌نویسی و بودجه‌ریزی تا پیش از پیروزی انقلاب اسلامی صورت گرفت. در این دوران با تشکیل دفاتر برنامه و بودجه در استان‌ها، گوشه‌هایی از وظایف سازمان برنامه و بودجه‌ی مرکز به استان‌ها منتقل و تا حدودی سیاست تمرکز‌زدایی در اجرای بودجه عملیاتی شد.

در ایران در برنامه‌ی سوم توسعه، توجه ویژه‌ای به مدیریت همراه با عدم تمرکز در اقتصاد کشور معطوف شد. بر اساس مستندات برنامه سوم مشخص می‌گردد که در طول برنامه، به صورت عملی سیاست واگذاری اختیارات به سطوحی پایین‌تر از سطح ملی مورد توجه قرار گرفته است؛ چرا که بر اساس قانون برنامه، نحوه‌ی هزینه کردن اعتبارات عمرانی استانی- تنها از نوع تمرکززدایی مالی از جنبه‌ی مخارج- به استان‌ها واگذار گردیده است. گذشته از این، می‌توان مواردی همچون واگذاری اختیار تدوین برنامه‌های آمایش در سطح استان‌های مختلف کشور را در راستای خواست دولت جهت اجرای سیاست تمرکززدایی ارزیابی کرد(معلمی، 1390: 149).

برنامه‌ی عمرانی پنجم را شاید به دلیل دو موضوع اصلی: یکی تصویب قانون برنامه و بودجه و دیگری افزایش شدید درآمدهای نفتی در این دوره جزو یکی از مهم‌ترین دوران نظام بودجه‌ریزی در دوران پیش از انقلاب نامید.

متن بالا تکه ای از این پایان نامه بود برای دانلود متن کامل با فرمت ورد می توانید روی این لینک کلیک کنید